Anayasa değişikliğiyle ilgili referanduma 15 gün kaldı. İnceledikçe paketin nasıl tuzaklarla dolu olduğu daha detaylı olarak ortaya çıkıyor.
Cumhurbaşkanı’nın partili olması; sistemde Bakanlar Kurulu’nun olmaması, tek kişinin ülkeyi kararnamelerle yönetebilmesi, Meclis’i hiçbir anayasal sınırlama olmadan ve Meclis’in iradesi dışında fesih edebilmesi en çok öne çıkan ve üzerinde yazdığımız, haklı olarak altını çizdiğimiz konular.
Fakat bugün bir başka boyuta, Osmanlı’dan günümüze anayasal geleneğimizde hiç olmayan, öngörülmemiş bir olağanüstü yetki boyutuna dikkat çekmek istiyorum.
Konumuz anayasanın öngördüğü olağanüstü hal rejimi. Her devlet, olağan dönemler için anayasal kurallar oluştururken aynı zamanda “istisnai haller” için de hükümler belirler. Olağanüstü hal, sıkıyönetim bu gibi uygulamalar arasındadır. Bunların hangi koşullarda ilan edileceği, bu dönemlerde yetkilerin kimler tarafından nasıl kullanılacağı önceden, anayasa maddesi ile yazılı olarak belirlenir.
Ve aslında bir anayasayı anlamanın asıl yolu, olağan dönemler için öngördüğü rejime bakmak kadar; olağanüstü dönemler için öngördüğü düzeni de ele almaktan geçer. Bir rejimin demokratikliği, öngördüğü istisna hali kadardır.
Bu açıdan bir yenilikle, daha doğrusu büyük bir “geriye doğru” yenilikle karşı karşıyayız.
TARİHSEL ANAYASAL GELENEĞİMİZ
Açalım. Önce tarihsel olarak anayasal geleneğimizde “istisna hali”nin nasıl düzenlendiğini ele alalım ve şimdi karşımıza çıkan asıl farkı daha rahat görelim.
Bizim anayasal geleneğimizi, daha öncesine dayanan fermanları saymazsak, asıl olarak 1876 Kanun-i Esasi’si ile başlatabiliriz. Bu anayasanın 36. Maddesi, devleti bir tehlikeden korumak ya da bozulan kamu düzenini yeniden sağlamak için Heyeti Vükela’ya, yani bildiğimiz anlamda Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde tasarruflarda bulunma yetkisi vermişti. 1909’daki tarihsel değişikliklerle birlikte, bu anayasa hükmüne Meclis’in onaylama yetkisi de eklendi. Böylece sorumluluk yürütme içinde Bakanlar Kurulu ile yasama organı Meclis arasında paylaştırıldı. Saray’dan seçilmişlere doğru geçişin izleri burada da vardı. [1]
Kritik nokta; henüz olağanüstü hal kavramı yoktu ve istisnai haller için verilen yetkilerin kullanılıp kullanılmaması bir kolektif karar niteliği taşımaktaydı. Yani tek kişi bu kararı vermemekte, tek kişi bu yetkileri kullanamamaktaydı. Nitekim tam da bu sınırlama, Sultan Abdülhamid’in anayasal düzeni askıya alarak gücü yeniden Saray’a toplamasıyla sonuçlandı. 1909’da ise kuvvet dengesi yeniden ve artık geri döndürülemez şekilde Saray’dan Meclis’e ve Heyet-i Vükela’ya kaymıştı.
Kurtuluş Savaşı yıllarında yapılan 1921 Anayasası, kendi hükümlerinin ötesinde, içine doğduğu koşullar bakımından zaten bir olağanüstü durum anayasasıydı. Ülkenin işgalden kurtarılması ve bir yandan da yeni devlet teşkilatının kurulması eşzamanlı olarak ilerleyen gündemlerdi, bu çerçeve anayasa bu halleri düzenledi ve savaş koşullarında yapılmasına rağmen asıl olarak Meclis’i güçlendirdi, Meclis’i yetkilendirdi.
1924 Anayasası açıktan sıkıyönetim uygulamasını anayasal hüküm haline getirdi. Anayasa’nın 86. Maddesi savaş ya da savaşı gerektirecek durumlarda, ayaklanma, vatana ve cumhuriyete karşı kalkışma olduğu hallerde sıkıyönetim ilan edilebileceğini hükme bağlamaktaydı. Fakat sıkıyönetim ilan edebilmek anayasaya göre yine Bakanlar Kurulu’nun yetkisi altındaydı; bu kararın ilanında Cumhurbaşkanı bulunmayacaktı. Öyleyse bu anayasada da istisnai hal uygulaması kolektif bir karara, çoklu bir kurula dayandırılmakta; yetkiler de bu esasa göre düzenlenmekteydi.
Dikkat edelim; fiili hallerden, uygulamalardan söz etmiyoruz. Yazılı anayasal gelenek burada esas aldığımız konu.
Gelelim 1961 Anayasası’na. Bu anayasayla birlikte ilk kez Sıkıyönetim’in yanına Olağanüstü Hal de eklendi. Buna karşın ağırlık Sıkıyönetim’deydi; OHAL uygulaması daha dar kapsamlı bir tedbirler paketiydi. Bu yeniliğin yanı sıra bir de süreklilik vardı: istisnai bu halleri ilan etme yetkisi yine kolektif karar mekanizması olarak bir kurulun elindeydi; yani Bakanlar Kurulu’nun.
Geldik 1982 Anayasası’na. Baskıcı bir düzeni askeri darbe sonucunda kurumsallaştırmak isteyen kuvvetler, anayasada Cumhurbaşkanı’nın yetkilerini olabildiğince genişletti; bunun yanında Sıkıyönetim uygulamasını pekiştirecek şekilde Olağanüstü Hal tedbirlerini de 1961’e göre arttırdı. Böylece artık anayasal geleneğimizde Sıkıyönetim ve OHAL geniş olarak birlikte yer bulmaktaydı. İlan yetkisinde ise bir değişiklik oldu. Anayasa’nın OHAL ilanını öngören 119. Maddesi, ilan yetkisini bu kez “Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu”na vermekteydi. Yetki yine kuruldaydı; fakat yenilik, Cumhurbaşkanı’nın bu gibi hallerde kurula başkanlık etmesi yönündeki düzenlemeydi. Karar yine kolektifti; Cumhurbaşkanı da sürece yürütmenin başı olarak dahil edilmişti. Sıkıyönetim uygulamasında ise fark; aynı uygulamanın MGK’ya danışılarak, yani aslında MGK eliyle ilan edilmesiydi. Bir bakıma askeri istisna hali ile sivil istisna hali, yani olağan hukukun ve anayasanın askıya alınmasının askeri ve sivil şekilleri geniş bir şekilde düzenlenmişti. Otoriter, baskıcı bir darbe sürecinin sonunda ilan edilen anayasa; kendi istisna halini, olağan dönemler için öngördüğünden çok daha katı yetkilerle donatmıştı. Ama yine de karar kolektifti.
Buradan hareketle, anayasal geleneğimizde istisnai hallerin ilan yetkisinin tek bir kişiye bırakılmaması uygulamasının olduğunu, Osmanlı’dan Cumhuriyet’e bütün anayasal geleneklerde, en demokratik olanından en baskıcı olanına kadar bu kararların genel olarak bir kurul, özel olarak da Bakanlar Kurulu tarafından verildiğini belirtelim, ara sadeleştirme bu olsun.
PAKETİN YENİLİĞİ
Peki, şimdi önerilen paketin yeniliği nerede?
Yenilik birkaç noktada.
Sürekli yazıldığı üzere, bu paket bütün yürütmeyi tek kişide topluyor: Başkan’da. Ve anayasal geleneğimizde, devlet düzeninde hep önemli bir yer tutan Bakanlar Kurulu’nu kaldırmayı öngörüyor. Bu sayede, normalde bir kurula, yani kolektif akla ait olan tüm yetkileri de tek kişi kendi eline alıyor. Bir yandan Meclis gibi bir kurulun yasa yapmaya dair kolektif yetkilerini, diğer yandan da Bakanlar Kurulu gibi yürütmenin en önemli kollarından birine, ağırlık merkezine olağan ve olağanüstü dönem için verilen tüm yetkileri kendinde topluyor. Kim? Başkan. Devlet hem olağan hem de olağanüstü hallerde artık kolektif bir varlık olmaktan uzak; şahsileşmiş bir yapıya dönüşecek. Neden?
Başta da belirttik; bir anayasanın ruhunu anlamak için onun içine yerleştirilen istisnai hal hükümlerine bakmak gerek. Unutulmasın; Hitler demokratik olarak bilinen Weimar Anayasası’nın istisnai halleri düzenleyen 48. Maddesine dayanarak diktatörlüğünü anayasal bir kılıf altında inşa etti. Ve yine unutulmasın; yeni bir rejime geçmek için ülkeyi bu referanduma sürükleyenler de, 1982 darbe anayasasının kendilerine verdiği istisnai OHAL yetkisine dayanarak, her türlü sesi, sözü, HAYIR örgütlenmesini baskılayarak OHAL şartlarında sandığı önümüze getiriyor. Yani bir önceki düzenin kendisine tanıdığı istisnai yetkilere dayanarak yeni düzenini istisnadan kurala geçirmeye çalışıyor. Öyleyse pakete koydukları istisnai hal düzenlemesi, kullanılmamak üzere değil, mutlaka kullanılmak üzere yazılıyor.
Bu kaydı düşerek; şimdi paketin ilgili hükmüne bakalım.
OLAĞANÜSTÜ BAŞKANLIK
Buna göre “sıkıyönetim kaldırılıyor” ifadesi bir yalan; anayasal geleneğimizde ilk kez Olağanüstü Hal, uygulama olarak ağırlığı ele geçiriyor. Sıkıyönetim kaldırılmıyor; sıkıyönetim ilanı için gereken koşullar OHAL ilanı içine yediriliyor ve Asker ile Bakanlar Kurulu arasında, Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında pay edilen 1982’nin istisnai hal düzenlemesinde hem Ordu’nun hem de Bakanlar Kurulu’nun istisna hali yetkileri şimdi tek kişiye, Başkan’a veriliyor.
Ordu’nun, atanmışların istisna hali ilanındaki etkisinin kaldırılması, her demokratik düzende zorunludur. Buna karşın burada sözkonusu olan şey sadece yetkiyi kullanacak adreste değişiklik; yetkinin genişliği ve antidemokratik içeriği olanca gücüyle muhafaza edildiği gibi, tek kişiye teslim ediliyor.
Sıkıyönetim ilanını gerektiren koşullar ve yetkileri de içinde olmak üzere, anayasa paketi Anayasa’nın 119. Maddesini değiştirmeyi; bütün yetkileri OHAL adı altında toplamayı ve yine bunu ilan etme yetkisini de ilk kez bir kişiye, yani Başkan’a vermeyi öngörüyor.
Tarihsel olarak ilk kez bir anayasada olağanüstü hal rejimi, bir kişiye bütün devleti ve devlet-toplum ilişkilerini her türlü hukuku askıya alarak düzenleme yetkisi veriyor. Açık sivil dikta istisnası, zaten otoriter olan, zaten Başkan’a olağanüstü yetkiler veren bu teklifin içine yerleştirilmiş. Artık kolektif bir karar mekanizması olmayacak; Bakanlar Kurulu-Hükümet yok; tek başına Cumhurbaşkanı karar verecek. Bu ise bir kişiye anayasal diktatörlük ilan etme yetkisi vermektir.
Zira seçilecek Başkan’a her türlü temel hak ve özgürlüğü ortadan kaldırarak OHAL ve sıkıyönetim yetkilerini elinde birleştirdiği kararnamelerle tek başına ülke yönetme yetkisi verilmektedir. Yani Başkan, OHAL durumunda yürütme yetkisinin dışındaki alanlarda da kararname çıkarabilecektir. Temel hak ve özgürlükleri askıya alabilecektir. Örneğin? Yargı, temel hak ve özgürlüklerin kısıtlanması ve benzeri konuları da kararname ile düzenleyebilecektir. Diğer bir deyişle bütün yasama işlevini de tek başına üstlenebilecektir. Tarihsel olarak bakarsak, anayasal geleneğimizde bütün bir yasama işlevini tek kişinin elinde toplamasını düzenleyen bir istisna hali düzenlemesi yok; bu ilk olacak. Sultan Abdülhamid’in anayasaya darbe olarak yaptığı şeyi, şimdi anayasal darbe haline getirmek dışında bir yeniliği yok bunun. Bu nedenle asıl söylememiz gereken şey, Kemal Gözler hocanın veciz ifadesiyle “Elveda Anayasa”dır.
Öyleyse bu anayasa, Fujimori’nin Peru’da gerçekleştirdiği, Bonapart’ın Fransa’da yaptığı şekilde, tek kişiye askeri ve sivil dikta yetkilerini verecek ve gücü tamamen elinde toplamaya olanak sağlayacak bir “hükümet darbesi yapma” olanağı sağlamıştır. Yani birinci tehlikesi, Başkan’ın bir adım ileri giderek “Bonapartist darbe” ya da “Hükümet darbesi” yapma ve bütün gücü bir sonraki aşamada elinde toplaması olasılığıdır. Kapı anayasal olarak ilk kez bu kadar açılmıştır. Açık tek kişi diktası, anayasallaştırılmıştır; istisnai olarak yazılmış; kural olmasının da kapısı aralanmıştır.
İKİNCİ RİSK
İkinci bir risk daha var; o da Saray’a sıkışan siyaset alanından kaynaklı olacaktır. Açalım.
1982 Anayasası’na göre Cumhurbaşkanı’na vekalet edecek kişi, hem milletvekili olarak seçilmiş hem de vekiller arasından seçilmiş olan TBMM Başkanı’dır. Yani seçilmiştir. Ancak anayasa paketiyle bu yetki seçilmişlerden alınmakta ve atanmışlara verilmektedir. Başkan, istediği sayıda kişiyi yardımcı, istediği sayıda kişiyi Bakan olarak atayabilecektir. Bu kişilerin seçilmiş olması gerekmeyecektir.
Bu durumda, OHAL yetkisi, Başkan’ın hastalığı ya da yurtdışında bulunması gibi durumlarda Başkan’a vekalet edecek olan, atanmış yardımcılarından birinde olacaktır.
Şimdi ikinci risk, bu senaryo kapsamında ele alınmalı.
Siyaset oyununun seçilmişler alanından Saray’a doğru kaydırıldığı, Meclis’in yetkilerinin budandığı, Bakanlar Kurulu’nun kaldırıldığı şartlarda bütün devlet yetkisi ve mekanizması fiilen Başkan’da toplanmakta. Öyleyse siyaset oyunu, olağan demokratik kanallardan akmayacak ve artık iktidar klikleri arası mücadele Saray’a, Saray kavgalarına, klikler arası taht mücadelelerine dönüşecektir. İktidarı ve aslında bütün devleti ele geçirmek isteyen anti-demokratik bir yapının artık 40 yıl devlet içinde örgütlenmesine gerek yok. Cumhurbaşkanı’na vekalet edecek yardımcılarından birisinin ele geçirildiğini, zayıflıklarından yararlanıldığını düşünün. Mümkün değil demeyin; Cumhurbaşkanı’nın yanıbaşında tuttuğu Başyaver’in bile 15 Temmuz’daki konumunu hatırlayın.
Olmaz üstünden değil, “bu anayasa buna kapı açıyor” üstünden tartışıyoruz.
Diyelim Başkan yurtdışında; vekaleti bıraktığı atanmış yardımcısı, iç karışıklıktan yararlanarak OHAL ilan etti ve bütün yetkiyi elinde topladı. Ve Başkan’ın ülkeye girişini önlemek için “sınır güvenliği” gerekçesiyle bütün giriş-çıkışları da kapattı. Bütün devlet yetkisi elinde, kararnamelerle her alanı düzenleyebiliyor ve Meclis’in onayına da sunmuyor. Atanmış bir kişi bunu yaparsa adı ne olur? Sivil darbe. Bu durumda atanmış Asker’den alınan Sıkıyönetim yetkisinin atanmış bir sivil Başkan yardımcısına geçmesi dışında değişiklik yok. İçerik aynı, anayasal aktörler değiştiriliyor sadece.
Bunu engelleyecek mekanizma neresi?
“Meclis onaylamaz” diyecekler. Güldürmeyin, ortada bir Meclis mi kalıyor?
Öyleyse bu anayasa teklifi, içindeki OHAL düzenlemesine bakılarak bile reddedilmelidir. Tek kişinin anayasal dikta hamlesine de, seçilmişlere karşı atanmışların darbesine de HAYIR, HAYIR, HAYIR!
Tutumumuz her koşulda, “ne darbe ne de dikta”dır.
[1] Anayasal geleneğimizde Olağanüstü Hal Rejimi’ni bütünlüklü olarak anlamak isteyenlere, benim de çok yararlandığım şu kitabı önerebilirim: Selin Esen, Karşılaştırmalı Hukukta ve Türkiye’de Olağanüstü Hal Rejimi, Adalet Yayınevi, Ankara, 2008.
Deniz Yıldırım
